Comisión de Economía Carta abierta Buenos Aires

Los debates del Bicentenario: la cuestión tributaria

Mario Rapoport
Los impuestos generan importantes repercusiones sobre la estructura productiva y la distribución del ingreso, además de estar íntimamente vinculados con la correlación de fuerzas políticas y económicas en las distintas instancias de la evolución de las sociedades. Detrás de los planteos que promueven la contracción o el aumento de la carga tributaria y su composición, existe una visión determinada acerca del Estado y el reparto de las riquezas.

Es bien sabido que el desenvolvimiento del aparato estatal depende, sobre todo, de los recursos que pueda proveerle la recaudación impositiva, y su alcance y estructura condiciona y delimita la extensión de las funciones de los gobiernos. Desde su génesis, el estado de la economía agroexportadora basó su financiamiento en el endeudamiento público, principalmente externo, y la recaudación provenía, en su mayor parte, de los impuestos a las importaciones y al consumo interno, que sumaban en 1910 el 86,7% de la recaudación.

Sin embargo, los derechos aduaneros eran concebidos como un recurso fiscal y no como parte constitutiva de una política más amplia de protección e impulso a actividades productivas con mayor valor agregado. Esta concepción se reflejó en la sanción de la Ley de Aduanas de 1877, que si bien favoreció el desarrollo de algunos establecimientos fabriles en las décadas de 1880 y 1890 impuso asimismo aranceles a las materias primas industriales que superaban los de los productos terminados; una especie de “proteccionismo al revés”, como se lo llegó a calificar.

La consecuencia de estas políticas fue la imposibilidad de desarrollar el sector industrial de la manera en que lo hicieron otras naciones, como Canadá y Australia, cuyo perfil inicial fue también agroexportador. Además, a diferencia de lo que ocurrió en aquellos países, en la Argentina la fuerte concentración de ingresos dio sustento a la consolidación de una elite de poder que frenó toda posibilidad de gravar las ganancias de personas y empresas, lo que habría podido constituir una fuente sustancial de recursos fiscales. De esta manera, la mayor parte de los frutos del crecimiento económico en la época del “Primer Centenario” no llegaba a la mayoría de la población.

El magro monto de los ingresos del Estado durante la etapa agroexportadora dificultaba las inversiones públicas en infraestructura, así como las de carácter social y las de otras funciones inherentes a un Estado moderno. Por otra parte, estaban concentrados en el gobierno central sin repartirse adecuadamente a las provincias.

Se ponía en evidencia, además, una contradicción interna del modelo agroexportador: mientras se realizaba una política que favorecía el libre cambio, la recaudación fiscal provenía principalmente de la aduana. La expansión de los ingresos públicos, bajo un sistema impositivo fuertemente dependiente de las transacciones con el exterior, chocaba así con los objetivos de la política económica.
Las diversas crisis financieras que atravesó ese esquema tuvieron fuerte incidencia sobre el sistema tributario argentino.

El primer antecedente es el de 1890, cuando una súbita disminución de la recaudación –que dependía sobre todo de los derechos arancelarios– forzó la búsqueda de nuevas fuentes de ingreso frente a los reclamos de los acreedores externos y a las necesidades de supervivencia estatal. El Gobierno introdujo un impuesto federal sobre numerosos bienes de consumo, extirpándoles fuentes de recursos a las provincias. En 1892 estos impuestos regresivos contribuían sólo con el 4% de los ingresos fiscales, pero hacia 1900 ya explicaban el 24 por ciento. Tan sólo luego de la Primera Guerra Mundial se planteó la necesidad de agrandar las arcas públicas con otro tipo de recursos.

En 1919, el presidente Hipólito Yrigoyen presentó en el Congreso un proyecto de ley de impuesto a los réditos que no tendría aprobación. Para el Poder Ejecutivo, el sistema argentino basado en los gravámenes aduaneros era deficiente y dependía en forma exclusiva de los avatares del comercio exterior. Frente a la difícil situación financiera y el creciente déficit público, su objetivo era obtener nuevos recursos fiscales evitando cualquier reducción en las prestaciones sociales por parte del Estado.

Pero la abrupta caída del comercio internacional en ocasión de la crisis mundial de los años ’30 puso en juego la propia subsistencia del Estado. En 1932 se sanciona finalmente una ley de impuesto a los réditos, sobre un proyecto redactado por Raúl Prebisch basado en la legislación australiana, que lo había establecido en 1915. Sin embargo, su sanción produjo múltiples protestas de instituciones corporativas empresariales y la aplicación del impuesto se tradujo en altos montos de evasión. Debe recordarse también que en 1935 se acordó el reparto de la recaudación de impuestos con las provincias en un régimen de coparticipación. Era el primer intento, aunque todavía poco satisfactorio, de utilizar el sistema tributario como un mecanismo de redistribución a nivel regional.

Varias reformas se establecieron durante los primeros gobiernos de Perón, ampliando la base del Impuesto a los Réditos y creando un tributo a los beneficios eventuales, gravámenes que más tarde se unificaron en el Impuesto a las Ganancias. Un paso importante en esa época, tanto desde el punto de vista de la política social como de los ingresos del Estado para esos fines, aunque no siempre resultó el caso, fue la puesta en funcionamiento de un sistema previsional La reciente nacionalización de las AFJP, un buen negocio sólo para las entidades financieras involucradas en él, volvió a recuperar esas contribuciones para las finanzas públicas.

Los desbordes inflacionarios, las dificultades para recaudar los impuestos a las rentas, sobre todo la personal, y la efectiva injerencia de poderosos intereses, coartaron la eficacia de los tributos directos. Como consecuencia, durante el período 1975-90 el Impuesto a las Ganancias sólo proveyó una recaudación anual equivalente a apenas 1 punto del PIB, cuando en 1952 ya había alcanzado los 4,2 puntos. El ideario neoliberal supuso un retroceso en la modernización del sistema tributario argentino. La imposición sobre los ingresos perdió participación a costa del incremento de los gravámenes sobre el consumo y las ventas, apoyándose en argumentos que esgrimían la necesidad de estimular el ahorro necesario para financiar la inversión y, de ese modo, obtener el crecimiento económico que luego se “derramaría” hacia los sectores más pobres de la población, algo que no ocurrió.

Actualmente, el sistema tributario vigente en la Argentina presenta una composición altamente regresiva. Según cifras del 2009 los gravámenes al consumo representan el 35% de la recaudación –y dentro de ellos el IVA al 80%–, mientras que los impuestos sobre las ganancias suman el 18 por ciento. En nuestro país este último constituye sólo un 5% del PBI, mientras que en la OCDE promedia un 12,5 por ciento. Por ende, es una necesidad ineludible incrementar la eficiencia del control fiscal y modificar la estructura interna de la recaudación con vistas a tornarla más progresiva.

Esto puede lograrse si se aumenta el peso de los impuestos directos, se disminuye el IVA (en su tipo uno de los más altos del mundo), se suprime el distorsivo “impuesto al cheque” y se incluye uno a la renta financiera. Como señala una revista francesa a propósito de la desigualdad de ingresos en Francia: “Cuanto mayor es esa desigualdad más se justifica la redistribución por el sistema impositivo” (Alternatives Economiques, mayo, 2010).

Fuente: Buenos Aires Económico